3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)向十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議作政府工作報(bào)告指出，要用改革辦法推動(dòng)降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，多項(xiàng)改革政策中包括“全面推廣高速公路差異化收費(fèi)”。這一消息引發(fā)廣泛關(guān)注。
那么，什么是“高速公路差異化收費(fèi)”？推廣這項(xiàng)政策會(huì)帶來(lái)什么利好？從一些省份前期試點(diǎn)情況看，這個(gè)問(wèn)題比較專(zhuān)業(yè)復(fù)雜，各地的操作方式也不盡相同，要說(shuō)清楚并不容易。不過(guò)有一點(diǎn)是肯定的，那就是推廣實(shí)施好這項(xiàng)政策，能帶來(lái)利企惠民、降本增效的多方面好處，值得期待。
筆者近幾年跟蹤研究過(guò)個(gè)別省份的相關(guān)試點(diǎn)情況，今年全國(guó)兩會(huì)期間也就此問(wèn)題向有關(guān)交通運(yùn)輸專(zhuān)家咨詢過(guò)，在此結(jié)合所了解情況作些簡(jiǎn)要介紹。
需要聲明的是，鑒于該政策設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程比較復(fù)雜，各地差異也比較大，以下所介紹情況僅供參考，不代表官方立場(chǎng)，也不預(yù)示政策走向。
什么是高速公路差異化收費(fèi)？
目前從官方到學(xué)術(shù)界還沒(méi)給出完整統(tǒng)一的定義。不過(guò)，結(jié)合具體實(shí)踐情況，我們可以大致總結(jié)出一個(gè)寬泛的概念。簡(jiǎn)而言之，高速公路差異化收費(fèi)，就是對(duì)通行高速公路的車(chē)輛（前期試點(diǎn)大多針對(duì)營(yíng)運(yùn)貨車(chē)），實(shí)行分區(qū)域、分時(shí)段、分路段、分車(chē)型、區(qū)別支付方式、區(qū)別行駛里程等差異化收費(fèi)政策。
其本質(zhì)是，通過(guò)價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)車(chē)輛的出行安排和路徑選擇；其目的是，改善路網(wǎng)循環(huán)質(zhì)量、提高物流運(yùn)輸效率、降低物流運(yùn)輸成本，進(jìn)而降低運(yùn)輸企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)成本。
從試點(diǎn)效果看，該政策在“促進(jìn)物流業(yè)降本增效”方面效果最為直接明顯，同時(shí)也帶來(lái)其他多重利好。
為什么實(shí)施差異化收費(fèi)政策？
從政府角度出發(fā)，要通過(guò)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)車(chē)輛更加科學(xué)合理地使用公路，提高公路網(wǎng)（不僅僅是高速公路）通行效率，促進(jìn)物流業(yè)降本增效。
我國(guó)高速公路總里程已躍居世界第一，總體分為“政府還貸高速公路”和“經(jīng)營(yíng)性高速公路”兩種模式。除此之外，還建設(shè)有規(guī)模更為龐大的普通國(guó)省干線公路網(wǎng)。
從我國(guó)公路總體服務(wù)功能看，收費(fèi)公路突出效率優(yōu)先，免費(fèi)公路突出公平公益。關(guān)于這點(diǎn)，通過(guò)一組數(shù)據(jù)會(huì)看得更直觀——到2019年年末，全國(guó)收費(fèi)公路里程17.11萬(wàn)公里，僅占公路總里程501.25萬(wàn)公里的3.4%。也就是說(shuō)，收費(fèi)公路的占比非常低，收費(fèi)的高速公路在其中的占比更低。
不過(guò)，雖然占比低，高速公路在支撐保障甚至引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用和地位卻非常突出。對(duì)此，大家已深有體會(huì)，不再贅言。
路網(wǎng)發(fā)達(dá)了，選擇也多。在高速公路實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，使用不平衡的現(xiàn)象普遍存在，如有的路段車(chē)流量大、有的路段車(chē)流量小，白天通行量大、夜間通行量??；同一條公路上，不同方向車(chē)流量差異明顯；在部分地區(qū)的部分路段，高速公路上的車(chē)流量達(dá)不到預(yù)測(cè)流量水平，而在與之平行的普通國(guó)省干線公路上卻長(zhǎng)期處于飽和甚至過(guò)負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，經(jīng)常出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象。
特別是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，車(chē)流量和運(yùn)輸量整體比不上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但路網(wǎng)又很發(fā)達(dá)。在此背景下，部分高速公路尤其是政府還貸高速公路的車(chē)流量未達(dá)預(yù)期水平，這一方面造成公路網(wǎng)應(yīng)有的功能得不到充分發(fā)揮，另一方面也為政府還貸公路還本付息帶來(lái)不小壓力。
需要說(shuō)明的是，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的部分高速公路使用效率不高，并不意味著路修多了或?qū)⑵淇醋髻Y源浪費(fèi)。相反，越是在這樣的地區(qū)，越需要發(fā)揮公路交通對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先行引領(lǐng)和支撐保障作用，政府更需要兜底保障，政府還貸高速公路在此方面的地位更加突出。
在此現(xiàn)實(shí)背景下，如何更加科學(xué)合理地引導(dǎo)車(chē)輛通行、提高公路網(wǎng)特別是高速公路網(wǎng)的使用效率，還要總體降低貨運(yùn)物流成本，便成為一個(gè)值得深入研究的課題。
早在2016年，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”的若干意見(jiàn)》中就提出，要科學(xué)合理確定公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，探索標(biāo)準(zhǔn)貨運(yùn)車(chē)輛ETC發(fā)展和高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)政策，提高高速公路通行效率。2017年，選取了4個(gè)省份開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)研究工作。
如何實(shí)施差異化收費(fèi)？
由于各省份情況不同，具體實(shí)施存在差異。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，路網(wǎng)使用情況會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)性變化，也需要結(jié)合變化了的情況優(yōu)化調(diào)整差異化收費(fèi)方案。因此，很難有全國(guó)完全統(tǒng)一的實(shí)施方案和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，在前期試點(diǎn)過(guò)程中，交通運(yùn)輸部還是提出了指導(dǎo)方向和思路。
2017年，交通運(yùn)輸部提出，鼓勵(lì)貨車(chē)運(yùn)輸流量流向特征明顯、差異較大的省份，探索分路段、分時(shí)段、分行駛方向、分特定出入口等差異化收費(fèi)，進(jìn)一步提高高速公路路網(wǎng)通行效率?？傮w分為四種情況，概要如下：
一是分時(shí)段差異明顯的。選取交通量分時(shí)段差異明顯的高速公路(按每天24小時(shí)劃分時(shí)段，交通量存在明顯波峰、波谷)，調(diào)整重點(diǎn)時(shí)段的收費(fèi)政策，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)峰調(diào)流，提高公路通行能力和效率。
二是分路段差異較大的。選取與相鄰平行路段（走向基本一致的高速公路或普通公路）流量差異較大的高速公路，調(diào)整不同路段、不同車(chē)型的收費(fèi)政策，均衡路網(wǎng)交通量，提高路網(wǎng)的整體運(yùn)行效率和安全水平。
三是高速公路交通量未達(dá)設(shè)計(jì)能力的。選取實(shí)際交通量未達(dá)到設(shè)計(jì)通行能力的高速公路，調(diào)整收費(fèi)政策，吸引周邊路網(wǎng)的交通量，培育新的用戶群體，在緩解周邊路網(wǎng)交通壓力的同時(shí)，以降費(fèi)促征收，提高債務(wù)償還能力。
四是區(qū)域高速公路網(wǎng)分車(chē)型的。選取整體運(yùn)行效率不高的區(qū)域高速公路網(wǎng)，調(diào)整不同車(chē)型(如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱、重載貨車(chē)等)的收費(fèi)政策，提升區(qū)域路網(wǎng)運(yùn)行效率。
以國(guó)務(wù)院通報(bào)表?yè)P(yáng)的山西試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為例。早期實(shí)施的一輪差異化收費(fèi)優(yōu)惠政策主要有6個(gè)方面：
一是集中連片貧困地區(qū)精準(zhǔn)優(yōu)惠。對(duì)辦理并持有山西省ETC卡交費(fèi)的貨車(chē)，在通行集中連片貧困地區(qū)13條高速公路路段時(shí)，車(chē)輛通行費(fèi)可優(yōu)惠50%。
二是遞遠(yuǎn)遞減階梯優(yōu)惠。鼓勵(lì)重載貨車(chē)行駛高速公路，對(duì)行經(jīng)與相鄰平行普通公路流量差異較大的13條高速公路路段的25噸以上貨車(chē)，實(shí)行“遞遠(yuǎn)遞減”按里程階梯收費(fèi)方式。
三是集裝箱及廂式貨車(chē)優(yōu)惠。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱車(chē)輛和車(chē)型分類(lèi)為2類(lèi)及以上的廂式貨車(chē)在全省政府還貸高速公路享受上述各項(xiàng)優(yōu)惠政策的同時(shí)，再優(yōu)惠10%。
四是對(duì)山西省貨車(chē)ETC卡再優(yōu)惠。對(duì)持有山西省ETC卡交費(fèi)的貨車(chē)，在全省政府還貸高速公路享受上述優(yōu)惠政策的同時(shí)，再優(yōu)惠5%。
五是分時(shí)段優(yōu)惠。在天鎮(zhèn)至大同等5條路段試行分時(shí)段差異化收費(fèi)政策，在8時(shí)至20時(shí)給予貨車(chē)50%的通行費(fèi)優(yōu)惠，20時(shí)至次日8時(shí)給予貨車(chē)70%的優(yōu)惠。
六是客運(yùn)班車(chē)包繳優(yōu)惠。對(duì)辦理ETC卡的客運(yùn)班車(chē)，按照通行次數(shù)或通行公里數(shù)分檔按月包繳，最高給予通行費(fèi)50%的優(yōu)惠。
差異化收費(fèi)能帶來(lái)什么好處？
在此，還以山西試點(diǎn)情況為例。2017年10月1日至2018年3月底，通過(guò)實(shí)施高速公路差異化收費(fèi)，山西全省共有651.6萬(wàn)輛次貨車(chē)享受優(yōu)惠政策，減免通行費(fèi)3.13億元。優(yōu)惠政策既降低了貨運(yùn)物流成本，也達(dá)到了促進(jìn)物流業(yè)降本增效、不擴(kuò)大收費(fèi)公路項(xiàng)目債務(wù)負(fù)擔(dān)的效果。
具體而言，包括但不限于以下四方面利好：
一是車(chē)輛通行高速公路成本明顯下降。按照優(yōu)惠類(lèi)型劃分，全省共有651.6萬(wàn)輛貨車(chē)，累計(jì)1億多輛次享受優(yōu)惠政策。如分區(qū)域集中連片貧困區(qū)優(yōu)惠通行費(fèi)2億多元，優(yōu)惠車(chē)輛775萬(wàn)輛次，優(yōu)惠占比50%；分時(shí)段差異化收費(fèi)優(yōu)惠通行費(fèi)1266萬(wàn)元，優(yōu)惠車(chē)輛92.4萬(wàn)輛次，優(yōu)惠占比超過(guò)48%；分車(chē)型客運(yùn)班車(chē)包繳優(yōu)惠通行費(fèi)1749萬(wàn)元，優(yōu)惠車(chē)輛超過(guò)44萬(wàn)輛次，優(yōu)惠占比約45%。
二是路網(wǎng)交通量時(shí)空分布得到優(yōu)化。2016年實(shí)施的“新三減”優(yōu)惠政策，對(duì)使用山西省ETC卡交費(fèi)車(chē)輛在集中連片貧困地區(qū)高速公路給予通行費(fèi)減半優(yōu)惠，吸引相鄰普通干線公路貨車(chē)行駛高速公路的效果非常明顯，相鄰普通干線公路貨車(chē)流量較2015年同期下降14%，高速公路通行量同比增長(zhǎng)了138%。2017年10月1日至2018年3月底，5條試行分時(shí)段差異化優(yōu)惠政策的路段，夜間閑時(shí)貨車(chē)流量占全天流量的比例提高至16.74%，夜間貨車(chē)流量穩(wěn)步提升。
三是實(shí)現(xiàn)高速公路“量費(fèi)齊升”。2016年，集中連片貧困區(qū)的高速公路貨車(chē)通行費(fèi)、交通量分別較政策實(shí)施前同比增加251.4%和321.3%。
四是ETC用戶數(shù)量和非現(xiàn)金支付比例大幅提高。2017年10月1日至2018年3月底，優(yōu)惠政策實(shí)施后，貨車(chē)ETC卡用戶較政策實(shí)施前增加500%以上。
需要說(shuō)明的是，通過(guò)實(shí)施差異化收費(fèi)，部分高速公路路段實(shí)現(xiàn)“量費(fèi)齊升”，并不意味著增加了貨運(yùn)成本和負(fù)擔(dān)。相反，貨運(yùn)車(chē)輛從中受益最大。
貨車(chē)司機(jī)對(duì)成本和收費(fèi)的感受最為靈敏。實(shí)施差異化收費(fèi)之前，部分貨車(chē)出于免繳高速公路通行費(fèi)的考慮，會(huì)選擇普通國(guó)省干線公路通行，但是那樣會(huì)付出更多的時(shí)間成本，再加上擁堵、路況等因素影響，時(shí)間成本會(huì)比較高，也會(huì)對(duì)車(chē)輛帶來(lái)較大折損。
通過(guò)享受差異化收費(fèi)優(yōu)惠政策，貨車(chē)通行高速公路會(huì)更劃算，原來(lái)通過(guò)普通國(guó)省干線公路跑一趟運(yùn)輸需要2天時(shí)間，走高速公路可能只需要1天時(shí)間，再加上油耗減少、路上生活成本減少、車(chē)輛損耗減少等因素影響，綜合運(yùn)輸成本降低不少。對(duì)此，有具體研究測(cè)算結(jié)論，在此不再贅言。效果好不好，司機(jī)會(huì)“用腳投票”，從山西的試點(diǎn)效果看，也能看出貨車(chē)司機(jī)從中享受到了實(shí)惠。
綜合上述情況看，政府工作報(bào)告提出“全面推廣高速公路差異化收費(fèi)”，毫無(wú)疑問(wèn)，這是一項(xiàng)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的利好政策，其惠民利企的范圍將會(huì)得到全面拓展。不過(guò)，在全面推廣過(guò)程中會(huì)以什么樣的方式、方案、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，還需要等待官方最終公布答案。
